토지공개념 제도 도입

 

[토지공개념 제도 도입]

 

토지 및 주택가격과 전세가가 급격히 상승하여 사회안정을 위험한 상황을 초래하자 정부는 1988년 8 • 10 부동산대책에서 '토지공개념에 바탕을 둔 토지제도의 근본적 개선 방 침을 발표하였다.? 곧이어 8월 11일의 제1차 부동산정책위원회(위원장: 부총리)에서 토지 공 개념연구위원회를 설치, 운영하기로 결정하고, 8월 25일의 부동산 대책실무위원회에서 이 위원회의 구성과 연구과제를 확정하였다. 토지공개념 연구위원회는 국토개발연구원장을 위원장으로 하고 택지소유상한제, 개발이익환수제, 실수요자 위주의 토지거래 제한, 기업의 토지투기 억제 등 4개 주제를 맡은 분과와 총괄분과 등 5개 분과로 구성되었다.

 

동 위원회는 1989년 초 중간 연구 결과를 부동산정책위원회에 보고하고 정책토론회(1989.2.23.~24), 국민 대토론회(4.20)를 개최하여 연구 결과를 정책화하는 기반을 구축해 잤다. 이 연구위원회의 활동과 동시에 정부도 토지공개념 도입대책반(위원장: 건설부 차관)을 설치, 운영하여 연구위원회의 연구 결과를 바탕으로 구체적 제도 도입 방안을 협의하는 한편 법률안을 준비해 갔다.

 

위와 같은 정부의 노력은 '공개념'이라는 용어 자체만으로도 여론의 압도적인 지지를 받았다. 만성적이고도 급격한 부동산가격 상승, 주택난, 일부 부동산 소유계층의 과시적인 소비행태 등으로 인해 부동산 문제의 근원적 해결을 국민들이 원하고 있었던데 덧붙여 토지문제의 실상이 속속 밝혀졌기 때문이다. 특히 토지소유자 상위 5%가 민유지의 62.5%를 소유하고 있다는 등의 실태가 보도된 것은 공개념 지지여론의 기폭제 역할을 하였다.

 

토지공개념 연구위원회는 공개념 자체의 개념 규정부터 시작하여, '토지의 개인적 소유 킨 그 자체는 인정하되. 그 이용을 공공복리에 적합하게 규제하여야 한다는 뜻'으로 공개념을 정의하였다. 그렇다면 그 이건데도 토지 소유 • 거래 • 이용 각 측면에서 각종 규제와 세제. 공공 부문의 시장참여가 많았고, 따라서 위에서 정의된 토지공개념은 전혀 새로운 것이 아니라는 결론이 얻어진다. 이에 따라 토지공개념 관련 제도개선은 공개념의 도입이 아니라 '확대 도입'인 것으로 규정되었다.

 

10 공개년 입법과 병동으로 1989-1990 사이에 여러 주택, 토지제도들에 대한 개혁이 동시다발적으로 진행되었다. 종합토지세와 공시지가제도의 도입, 부동산 등기 의무화 조치, 5 등이 그것인데, 이들 제도개혁 또는 단기대책들과 토지공개념 제도의 도입으로 인해 이 시기는 가히 우리나라 부동산 제도의 발전과정에서 한 획을 긋는 시기였다고 할 수 있다.

 

택지소유상한제는 개인이나 법인이 소유할 수 있는 택지 면적의 한도를 정하고, 이를 초과하는 택지에 대해서는 초과 소유부담금을 부과함으로써 처분이나 이용, 개발을 촉진할 여 택지의 공급을 원활히 하고 국민 주거생활의 안정을 도모하려는 제도이다. 택지소유분 포의 심각한 편중, 주택 부족과 가격상승, 헌법의 이념 등을 고려할 때 이 제도가 우리 헌법의 사회 복리 증진 이념에 합치되며 재산권의 본질적 내용을 침해하지 않는다는 것이 정부의 입장이었다.

 

토지초과이득세는 미실 현 상태의 자본이득을 환수하는 장치이다. 이 세제는 개발부담금과 짝을 이루도록 구상되었는데, 후자가 개발 사업지에서 발생하는 개발이익을 사업시행자로 부터 환수하는 제도이지만, 토지초과이득세는 개발사업이 인근에 발생하는 개발이익을 토지소유자로부터 환수하고자 하는 것이다. 토지초과이득세는 지가 상승이 소위 정상지가 상승분을 초과하는 토지를 부과 대상으로 하였고, 유휴토지, 비업무용 토지, 실수요자가 아닌 사람이 소유한 토지 등에 한정하여 부과되기 때문에 개발의 환수 장치라기보다는 특징 이용을 촉진하는 투기 의제 수단의 성격이 강하였다. 포자로 와 이루 세의 과세기간은 3년이며 과세기간이 개시되는 연도의 1월 1일부터 과세기가 이 종료되는 연도의 12월 31일까지의 토지초과이득에 대하여 부과하였다.

토지초과이득세의 과세표준이 자본이득이라는 점에서 양도소득세. 법인세 특별부가세의 과세표준과 개념적으로 일치한다. 이에 따라. 토지 초과이득세를 납부하였을 경우 양도소득세 등과의 이중과세를 막는 장치가 마련되어 있었다. 그러나 경우에 따라 같은 자동차보험이 독에 대해 이중으로 과세할 수 있었으며, 이 점이 토지초과이득세의 헌법불합치 판정을 가져온 요인 중 하나였다.

 

개발부담금은 개발사업 대상지에서의 개발의 환수를 목적으로 도입되었다. 일정 규모 이상의 택지개발사업 등 법령에 나열된 사업들에 대해 부과되며, 국가나 지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 자로부터 개발사업의 인허가를 받은 사업시행자를 납부 의무자로 하고 있다. 개발부담금의 부과 기준금액, 즉 개발이익은 사업 완료 시의 지가에서 착수 시점의 지가, 정상지가 상승분, 개발비용을 제하여 계산하며, 부과율은 개발이익의 50%였다.

 

토지초과이득세가 시행된 지 4년 8개월, 동 세제에 대한 헌법소원이 제기된 지 3년 만인 1994년 7월 29일, 헌법재판소는 토지초과이득세가 헌법에 불합치한다는 결정을 내렸다. 다만, "극히 예외적인 제도로서 채택에 신중히 처리해야 한다"라고는 하였으나 미실 현 자본이득에 대한 과세 자체가 헌법에 위배된다고 보지 않아서 토지초과이득세가 존속될 길은 열어두었다. 세제의 구체적인 내용들에 대해 헌법재판소가 지적한 문제들은 다음과 같다.

 

1. 과세표준: 기준시가를 전적으로 대통령령에 맡겨두는 것은 조세법률주의에 위배되며, 지가산정 방법의 미비점으로 인하여 토지초과이득세가 이득에 대한 과세가 아니라 원본에 대한 과세가 되어버릴 위험이 있다. 또 3년간의 과세기간을 정하고 있기 때문에 지가 등락의 양상에 따라서는 장기간에 걸쳐 결과적으로 아무런 이득이 없는 데도 불구하고 토지초과이득세를 부담해야 할 경우도 생길 수 있다.
2. 세율: 계측의 객관성이 보장되지 않는 미실 현 자본이득에 대해 고율로 과세함에 따라 원본 잡식의 우려가 크며, 양도소득세의 예납 적 성격을 가지고 있음에도 단일 비례 세율 을 적용하여 납세자 간의 수직적 형평에 어긋난다.
3. 유휴토지의 범위: 토지초과이득세는 당해 토지가 택지소유상한에 관한 법률상의
4. 소유 제한 범위 내의 택지인가의 여부와 관계없이 부과된다.
5. 임대토지: 임대토지를 원칙적으로 유휴토지 등에 해당하는 것으로 정하면서도 그 제외 여부를 대통령령에 과도하게 위임하고 있다.
6. 양도소득세에서의 공제 문제: 토지초과이득세가 양도소득세의 예납 적 성격을 가지고 있음에도 토초세 전액을 양도소득세에서 공제하지 않는 것은 실질과세의 원칙에 반한다.
7. 헌법불합치 결정은 토지초과이득세의 행정에 큰 혼란을 가져왔음은 물론 제도의 존속 여부에 대해서도 많은 논란을 불러일으켰다. 체납, 분납 자의 처리 문제, 토지초과이득세가 무력화될 경우의 투기 억제 대책 등의 실무적인 문제와 함께 토지공개념 제도 전체. 토지세 체계에 대한 활발한 논의가 있었다.
8. 이후, 1998년 말 토초세가 폐지되었고, 1999년 말 택지소유상한제도 폐지되었으며, 개발부담금은 시행이 중지되거나 부담률 및 부과 대상이 줄었다가 2001년 말 폐지되었다.
9. 이러한 진전으로부터 토지공개념 제도들이 실패했다고 결론을 내리기에 무리가 없다.
10. 토지공개념 제도가 실패한 원인으로 아마도 두 가지 서로 다른 진단이 가능할 것이다.
11. 첫째로 토지공개념을 표방했지만, 진정한 공개념이 추구되지 못했다는 주장이 가능하다.
12. 이규황(199) 등은 토지 또는 토지소유권을 이루는 권리 중의 중요한 일부(예컨대, 개발권)를 광범위하게 국유화하는 것이 진정한 공개념 추구 방향이었다는 아쉬움을 토로한다. 정반대로 공개념에 애초부터 어떤 긍정적인 기대를 하기 어려웠다는 주장도 있었다.

 

출처 : 한국의 주택금융 70년